站在行政倫理十字路口的香港公務員

出版時間: 2020-07-08 00:04 閱讀量: 276

暑意漸濃,轉眼已是七月,香港回歸也屆滿二十三個年頭,十八萬公務員原本該與特區政府一齊歡騰慶祝,但是這支標榜「常設、誠實、用人唯才、專業和政治中立」的行政隊伍,近來卻成為政治口水戰的主角,深陷行政理念和政治現實之間的矛盾衝突。爭議癥結在於公務員究竟該對行政長官還是市民忠誠,而這一切需從《公務員守則》談起。

《公務員守則》由公務員事務局擬定,於二零零九年向全體公務員公佈,目的在於配合政治委任制度的推行,規範公務員理應恪守的基本信念和操守準則。而其第3.7節訂明:「不論本身的政治信念為何,公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠,並須竭盡所能地履行職務。」然而,一年多來,起於反修例運動的社會騷亂不已,為數不少的公務員公然挺身指責政府決策失當,這些「大逆不道」舉動早已被港府高層視為眼中釘,公務員事務局局長聶德權六月初遂在一次公開場合,嚴正重申前述公務員忠誠規定,而引發社會各界正反意見論戰。

公務員是否該對行政長官及政府完全忠誠?這在公共行政學理以及實務上恐有爭議。「忠誠」這個概念意味著某一主體全心全意追隨、聽命另一客體。當這個主體指涉的是公務員,其效忠的客體難道僅限行政長官和政府?斷然不是。學者Mark Bovens將行政責任區分成五類:組織層級、個人、社會、專業和公民責任。因應不同的責任,公務員效忠的對象亦有所不同。在組織層級方面,公務員應忠於機關領導和上級命令,以順暢組織運作;在個人方向,公務員應忠於具有主體性的自覺和良知;在社會方面,公務員既為社會成員,也應忠於普世價值和社會規範;在專業方面,公務員應忠於專業精神,充分展現其專業能力和倫理;在公民責任方面,公務員也應忠於民之所欲,積極回應民需和民憂。明顯地,基於不同對象所衍生的公務員忠誠作為,內含特定的公共行政價值,而這些價值並非總是和諧相容,在價值衝突的道德困境中,公務員應當權衡輕重得失,做出適當的抉擇。

持平而論,對行政長官忠誠是公務員義務之一,但絕不是唯一。例如:美國總統特朗普曾經要求前FBI局長柯米對其忠誠,停止調查白宮團隊成員,但是柯米毅然拒絕,因為他深信他應先忠於國家人民,其次才是總統,這就是他口中「更高的忠誠」。的確,公務員一詞,相對應的英文是civil servant或者是public servant,即便服從上級是每一個公務員的天職,但是在本質上他們是公眾所共有且依賴的公僕,而不是任何個人或政黨的私僕,所領的俸祿更是納稅人的民脂民膏,並非出自行政長官的荷包。古有明訓:「民為貴,社稷次之,君為輕」,而三十年來所累積的科學研究更指出,公務員普遍具備超越自我利益和組織利益的「公共服務動機」,體現的是對人民、對社會的忠誠或是責任感。如今,特區政府卻想物化公務員為政策執行工具,要求其不問原由完全服從政府領導,漠視其固有的公民責任,從公共行政的角度視之,這是觀念倒退而非前進。

如果沒有一個政府領導人可以完全正確,那麼要求公務員完全忠誠注定是一個錯誤。柯米曾經暗喻特朗普就像黑手黨首領,因為威脅如影隨形,在缺乏安全感下,才會不斷要求他人宣誓效忠,甚至透過威脅利誘防止背叛行為。確實,要求下屬完全忠誠理應只該出現在黑幫組織或是威權社會,不該出現在文明、進步、開放的香港。倘若港府高層對自身管治正當性和能力具有十足信心,又何須要求公務員以「對行政長官及政府完全忠誠」取代「更高的忠誠」,甚至運用各種懲處手段來逼迫不聽話的公務員就範。忠誠是相互的,如果行政長官率先展現對七百萬港人的忠誠,相信十八萬公務員必定投桃報李,死心踏地的追隨。

香港城市大學公共政策學系副教授謝智偉

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