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博彩旅遊篇
《澳門旅遊博彩二十年回顧與展望》

特區政府回歸之初面對經濟停滯、失業率高企的困局,迅速確立了「以博彩旅遊業為龍頭、以服務業為主體,其他行業協調發展」的經濟發展策略,邀請國際顧問公司研究,推進相關立法工作,通過公開競投及隨後的轉批給最終形成了目前六家博企爭雄的局面。在目前的批給制度下,每家博企可以開設多個娛樂場,還可以和不同的博彩仲介人合作。如此澳門的娛樂博彩市場在短短的幾年裡就從壟斷走向了壟斷競爭格局。 博彩業引入競爭直接吸引了巨額境外資金,促使博企更重視客人的娛樂體驗和多方面差異化的非博彩休閒娛樂需要。回歸後新建賭場大都採用了綜合度假村模式,這些度假村式賭場酒店擁有娛樂場、餐飲、酒店、購物、表演、會展以及各具特色的非博彩休閒娛樂設施,實實在在地促進了澳門作為世界旅遊休閒中心的建設。 澳門回歸祖國以來博彩業的發展直接帶動了澳門經濟高速增長、失業率迅速下降、開創了居民安居樂業的良好局面,因此而積累的巨額財政盈餘也為特區政府應對未來的風險提供了強大的資金準備。回顧過去,澳門博彩業因SARS、世界金融危機等重大不利事件的衝擊而出現波動,但也顯示出澳門博彩業的韌性和較強的抗風險能力。澳門基本法第118條規定:「澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅游娛樂業的政策。」實事求是地說澳門旅遊娛樂業的大發展要歸功於「一國兩制」的成功實踐。 博彩業的負面影響及應對 博彩業作為一個特殊的行業有其難以完全避免的負外部性。這主要體現為兩方面,一是賭博失調問題, 二是社會治安與博彩相關犯罪問題。博彩業所以能做為一個產業在世界很多地方得以合法化,緣於這樣一個認識:絕大部分賭客僅僅將博彩作為一個消費性的娛樂活動,堅持小賭怡情。少部分賭客(本地成年居民中約2%)可能會沉溺賭博,給個人、家庭和社會造成嚴重傷害。整體而言博彩給社會帶來的收益高於成本。 在應對賭博失調問題上,伴隨著博彩業的開放,澳門已經從無到有,初步建立了賭博失調的預防、治療與研究相結合比較完善的負責任博彩政策體系。與博彩業開放初期相比,定期調查發現本地居民博彩參與率和賭博失調流行率都有比較明顯的下降,也證實了負責任博彩政策初見成效。 特區政府積極按照國際權威組織的指引打擊清洗黑錢犯罪及恐怖融資活動,比如2006年設立金融情報辦公室專責收集、分析及向執法機關提供懷疑與清洗黑錢犯罪和資助恐怖主義犯罪的交易報告資料。2017年完善第2/2006號法律《預防及遏止清洗黑錢犯罪》及第3/2006號法律《預防及遏止恐怖主義犯罪》等立法工作,減低清洗黑錢風險。在亞太區打擊清洗黑錢組織(APG)2017年相互評估報告中,澳門在監管的有效性項目上取得良好評級。 相互評估報告特別確認特區政府在監管博彩業方面已執行所需的反清洗黑錢及反恐怖融資措施,包括將博彩中介人及其合作人納入監管制度。2018年按照互評報告的建議,特區政府決定金融情報辦公室改由保安司司長指導工作,進一步推進澳門對打擊清洗黑錢和恐怖活動融資的承諾和努力。另外回歸以來,澳門社會治安環境大幅改善,特別是惡性暴力案件大幅減少,但隨著博彩業的大發展,與博彩相關的其他犯罪頻發不容忽視。 討論與展望 第一,長期看,澳門的博彩業面臨多方面的競爭,包括周邊賭場、網上博彩、以及網上非博彩遊戲等多方面的競爭。新加坡、韓國濟州島、菲律賓馬尼拉灣娛樂城、越南、柬埔寨、俄羅斯遠東地區的娛樂場都會對澳門帶來競爭壓力。日本娛樂場建成後估計會進一步與澳門造成競爭壓力。可能境外單個地區、單個賭場對澳門的影響不大,但長期而言,鄰近地區的賭場相繼崛起,競爭力不斷增強,對澳門的影響不可小覷。在網上博彩方面,雖然面臨著法律、隱私、支付等風險,隨著互聯網、智能手機的普及,網上博彩依然是博彩業發展最快的一個領域。 另外,新一代年輕人是在互聯網時代長大的,很多已經習慣了利用智能手機玩網上遊戲,相比上一代人對傳統的娛樂場可能缺乏興趣。長期而言,上述種種情況都會對澳門博彩業的發展造成不利影響。雖然澳門的博彩業目前競爭優勢明顯,也成功度過了世界金融危機、周邊經濟放緩帶來的挑戰等困難,但如何持續保持博彩業的競爭優勢,澳門需與時俱進,不能用今日的博彩和非博彩設施同明日周邊地區的賭場、網上博彩和非博彩遊戲市場競爭。從戰略上講澳門應依托博彩業的現有優勢,加強非博彩休閒娛樂元素的建設,著力將澳門打造成世界旅遊休閒中心,發展適度多元經濟,進一步增強澳門的綜合競爭力和抗風險能力。 第二,盡快研究、落實承批合同到期後的博彩管理制度,加強運營監管。近期特區政府批准將與澳博、美高梅的承批及轉承批合同延長至2022年6月26日,由此政府與六家博企的合同到期日一致,有利於政府統一籌備,進行新一屆博彩經營權的競投。即便如此,離承批及轉承批合同屆滿日期僅有三年的時間,雖然到時可例外地透過具說明理由之行政長官批示一次或分多次延長最多5年,但盡快研究、落實承批合同到期後的博彩經營權管理制度,減少經營的不確定性,有利於博企謀劃未來的發展,有利於保持博彩業健康持續發展以及世界旅遊休閒中心的建設。 合約到期後應如何建立更完善的博彩管理體制,有審批制、續約、重新招標等多種不同的選項。審批制即仿效美國內華達州的牌照管理制度,不再設置固定的賭牌數量限制。任何滿足條件的企業都可以申請在澳門投資經營娛樂場,包括目前的六家博彩公司。賭場的運營需要符合政府不時修訂的條件,博彩公司在政府許可的情況下甚至可以轉讓或被兼併。這與現有的金融機構管理制度類似。為避免惡性競爭,門檻可以定得很高比如投資額不得低於30億美元,而且基本條件也不是充分條件。 雖然審批制可能讓政府擁有更大的監管主動權和靈活性,但過去的經驗表明現有的批給制度並沒有妨礙澳門博彩業的競爭與繁榮,按照法律授權進行續約、重新招標也未嘗不可。筆者認為無論是採用審批制還是批給制,維持博彩業健康發展需要堅持兩個原則:一是維持博彩業的適度競爭,壟斷不利於服務質素的提高和本地經濟適度多元的發展,但博彩業是一個非常特殊的兼具金融業性質的娛樂服務業,自由競爭制度也是不合適的。二是與時俱進的嚴格監管與投入足夠資源應對負面影響相結合,繼續完善負責任博彩政策體系、打擊清洗黑錢犯罪及恐怖融資活動,加強社會治安,著力保障博彩業的依法合規經營。 第三,正確看待博彩業一業獨大和經濟適度發展問題。社會上很多聲音擔心博彩業一業獨大的潛在風險。但其實很多城市、地區的經濟發展成功都緣於在少數幾個甚至一兩個產業上具有國際競爭力,比如矽谷以信息技術為代表的高科技產業、國內很多製造業比如燈飾、製鞋、製衣等行業都各自聚集在特定的地區,形成一種地區集中化的製造業布局。再看美國的娛樂場博彩業。美國目前41個州有賭場博彩,包括散佈美國各地的242個美洲印第安部落經營的近500家賭場。但拉斯維加斯是美國最知名的娛樂場博彩之都,吸引著各國及美國各地的遊客前往,而美國其他地方的娛樂場大都僅輻射周邊地區。 博彩業健康發展是澳門繁榮穩定支撐點 主要原因可能是拉斯維加斯聚集著100餘間娛樂場以及大量的酒店、會展、演出等非博彩休閒設施即拉斯維加斯博彩業的產業集聚效應是美國其他地方無法與之競爭的。澳門博彩業的高速發展說明澳門的博彩服務業具有明顯的國際競爭力,博企間的良性競爭也促進了澳門非博彩旅遊休閒元素的豐富和發展。不可否認,在可預見的將來,博彩業依然是澳門的龍頭產業與經濟命脈,保持博彩業的健康平穩發展是澳門社會繁榮穩定的支撐點。打擊犯罪、落實負責任博彩政策、積極管理龐大的政府盈餘、深化與橫琴的合作、充分利用大灣區建設的有利時機積極融入大灣區,支援本地居民的職業發展、讓本地居民從博彩業的繁榮中獲得更大收益、在促進經濟適度多元化上堅持量力而為,支持有長遠經濟效益的旅遊休閒相關產業的發展,致力世界旅遊休閒中心建設是更現實的選擇。 作者:澳門理工學院博彩教學暨研究中心副教授黃貴海

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